CHÀO MỪNG BẠN ĐẾN WEBSITE SỞ TƯ PHÁP TỈNH BẾN TRE !
Trang chủ Thông tin hoạt động Ngành Phòng Xây dựng Văn bản QPPL Một số ý kiến về việc xác định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân

Một số ý kiến về việc xác định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân

Email In PDF.

 

Kế từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 có hiệu lực thi hành; đến nay, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh ban hành từng bước hoàn thiện; văn bản ban hành khá toàn diện, bám sát với thực tiễn của địa phương; quy trình soạn thảo, ban hành văn bản được chuẩn hóa; nội dung văn bản được ban hành đúng pháp luật và có tính khả thi cao, cơ bản đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội và công tác quản lý nhà nước ở địa phương. Tuy vậy, trong quá trình triển khai thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, việc phân biệt giữa các nghị quyết quy phạm pháp luật (QPPL) và nghị quyết cá biệt của Hội đồng nhân dân vẫn chưa có sự thống nhất.

Nhiều quan niệm cho rằng, Hội đồng nhân dân (HĐND) là cơ quan có thẩm quyền quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương nên tất cả các văn bản do HĐND ban hành đều là nghị quyết có chứa QPPL. Bên cạnh đó cũng có những người cho rằng để xác định nghị quyết QPPL hay nghị quyết cá biệt thì chỉ cần xem ở số, ký hiệu của nghị quyết, nếu số nghị quyết có số đi kèm với năm ban hành (như: Số:…/2011/NQ-HĐND) và nghị quyết đó được ban hành theo trình tự, thủ tục mà Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND quy định thì đó là văn bản QPPL. Thực tế cho thấy, có những nghị quyết của HĐND ban hành chỉ để giải quyết một vụ việc cụ thể mà không tạo ra các quy tắc xử sự chung, nên không phải tất cả các nghị quyết của HĐND ban hành đều là văn bản quy phạm pháp luật. Mặt khác, không thể bắt đầu từ yếu tố hình thức của văn bản để xác định mà phải xem xét về mặt nội dung văn bản có chứa các QPPL hay không. Việc xác định một nghị quyết có phải là văn bản QPPL hay không sau khi đã ban hành chỉ dành cho các chủ thể thực hiện. Đối với các cơ quan soạn thảo, cơ quan ban hành nghị quyết phải xác định điều này ngay từ khi dự kiến chương trình lập quy và từ khi bắt đầu soạn thảo dự thảo nghị quyết, từ đó để bảo đảm tuân thủ quy định về hình thức và trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL.

Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND sau khi quy định các dấu hiệu để xác định văn bản QPPL đã liệt kê một số loại nghị quyết không phải là văn bản QPPL như: nghị quyết miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu HĐND và các chức vụ khác; nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu HĐND và bầu các chức vụ khác; nghị quyết về việc giải tán Hội đồng nhân dân; nghị quyết về phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc UBND; nghị quyết về thành lập, giải thể một số cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, huyện; nghị quyết về chương xây dựng nghị quyết của HĐND; nghị quyết về quyết định tổng biên chế ở địa phương…Ngoài các nghị quyết về các lĩnh vực đã nêu trong Nghị định 91/2006/NĐ-CP thì còn những nghị quyết nào thuộc loại nghị quyết cá biệt nữa hay không?

Thực tế cho thấy, các nghị quyết mà HĐND các cấp ban hành nhiều nhất đó là: các nghị quyết về nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội; nghị quyết về dự toán, thu chi ngân sách; nghị quyết phê chuẩn tổng quyết toán ngân sách; nghị quyết phân bổ vốn đầu tư phát triển hàng năm; các nghị quyết cho ý kiến về việc lập kế hoạch, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của các cấp hành chính, quy hoạch quản lý quản lý, phát triển ngành, lĩnh vực. Như vậy, các loại nghị quyết nêu trên là văn bản QPPL hay văn bản cá biệt. Cơ sở để những người làm công tác tham mưu soạn thảo, ban hành nghị quyết cho rằng các nghị quyết nêu trên là văn bản QPPL là vì các nghị quyết này không được nêu tại khoản 2 Điều 2 Nghị định 91/2006/NĐ-CP, đồng thời các nghị quyết đó đều có hiệu lực trong phạm vi cả địa phương và thực hiện trong một thời gian dài.

Tuy nhiên, khoản 2 Điều 2 của Nghị định 91/2006/NĐ-CP chỉ mang tính bổ trợ cho khoản 1, đó là: các văn bản do HĐND, UBND ban hành nhưng không có đầy đủ các yếu tố của văn bản QPPL theo quy định tại khoản 1 thì không phải là văn bản QPPL và nêu một số loại để làm ví dụ chứ không phải liệt kê hết các văn bản cá biệt. Việc xác định văn bản QPPL phải căn cứ vào 4 yếu tố đặc trưng quy định tại khoản 1; trong đó, yếu tố “có chứa quy tắc xử sự chung (quy phạm pháp luật), được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng… được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy định của pháp luật”. Một trong những đặc trưng của QPPL là được áp dụng nhiều lần. Áp dụng nhiều lần hoàn toàn khác với áp dụng trong một thời gian dài. Quy tắc xử sự được áp dụng nhiều lần đó là khi chủ thể này ở trong tình huống đó thì phải thực hiện cách xử sự đã quy định, khi chủ thể khác ở vào hoàn cảnh đó cũng phải thực hiện như vậy. Tức là áp dụng mỗi lần đối với một chủ thể và nhiều lần đối với các chủ thể khác nhau. Bất kỳ một QPPL nào cũng đều có cấu trúc chung, gồm các bộ phận: giả định, quy định và chế tài. Phần giả định đó là: trong hoàn cảnh nào, khi nào thì áp dụng quy phạm pháp luật đó. Phần quy định đó là: khi gặp tình huống đó các chủ thể phải làm gì, được làm gì hoặc không được làm gì. Phần chế tài đó là: hậu quả bất lợi (phải chịu một trong các loại trách nhiệm pháp lý) đối với những chủ thể không thực hiện đúng yêu cầu trong phần quy định của quy phạm.

Mỗi văn bản QPPL tập hợp nhiều QPPL (quy tắc xử sự); trong đó, thực tế cho thấy không có văn bản QPPL nào chỉ tồn tại một QPPL. Các loại nghị quyết về nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, dự toán thu chi ngân sách có nội dung gồm các chỉ tiêu, kế hoạch, mang tính chất dự kiến và do nhiều chủ thể đồng thời cùng thực hiện. Nếu qua thực hiện không đạt chỉ tiêu hoặc vượt chỉ tiêu (không đúng với nội dung nghị quyết) thì không vì vậy mà phải chịu chế tài. Đối với các nghị quyết cho ý kiến về quy hoạch, về giá đất cũng chỉ nêu các ý kiến mang tính định hướng. Như vậy, các loại nghị quyết nêu trên không chứa đựng các QPPL cụ thể nào nên không hội đủ yếu tố để được coi là văn bản QPPL.